我院胡象明教授在《国家现代化建设研究》杂志发表文章

【 发布日期:2023-01-12 】


城市现代化过程中的安全悖论、治理困境及其应对思路


胡象明,北京航空航天大学公共管理学院教授、安全应急管理研究中心主任。


【摘 要】

城市现代化是一个由传统城市向现代城市转变的过程。在这个过程中,发展是第一位的,但同时也不能忽视城市安全的重要性。城市安全治理是一个非常复杂的问题,这种复杂性的表现之一便是城市现代化过程中存在着安全悖论,即在推动城市现代化的过程中,一些为了城市安全而采取的措施往往有可能使城市出现新的不安全问题。这种安全悖论有可能造成城市安全的治理困境。对这一问题的深入研究和分析,对于治理者按照城市安全问题形成和发展的客观规律做好城市安全治理工作,具有重要的启示作用。

党的二十大报告强调,“必须坚定不移贯彻总体国家安全观,把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程,确保国家安全和社会稳定”。当前,我国正处于城市(镇)化和现代化高速发展时期,在这个过程中,充满了各种矛盾和安全风险,为了顺利推进城市(镇)化和现代化,提升城市安全风险治理能力非常重要。在我国当前快速城市化过程中,为了有效地做好城市安全风险治理工作,需要对城市现代化过程中的安全风险发展规律有清醒的认识。城市现代化过程中的安全悖论具有普遍性和规律性,对这一问题进行深入探讨和分析,对于促进当前我国城市现代化过程中安全风险治理能力的提升,对于“建设保障人民安全的服务型政府”,具有重要的理论价值和现实意义。


 

一、问题的提出


城市现代化是一个由传统城市向现代城市转变的过程,在这个过程中,发展是第一位的,如果没有发展,就无法实现这个转变过程。因此,一般认为,城市现代化就是摆脱传统城市落后的社会经济因素,以现代科学技术发展生产力,使劳动生产率不断提高、人民生活达到较高质量的发展过程。这种对城市现代化的定义,存在一定的片面性,忽略了城市治理的现代化,更重要的是还忽视了城市现代化过程中与发展相伴随的安全问题。在这种城市发展观的引导下,很多城市把城市现代化问题简单地等同于城市发展问题,进而片面地理解为GDP问题。这其中有一定的历史合理性,因为我国城市现代化是在经济社会发展水平相对落后的条件下启动的。可以这样说,我国的城市现代化是伴随着我国改革开放的发展而发展的。1978年以前,我国的城市化率仅为19.4%,明显低于41.3%的世界平均城市化率,也低于30.5%的发展中国家平均城市化率。作为一个城市化率极低的传统农业大国,要实现城市化,必须把经济发展置于首位,加快经济发展,大力提高生产效率,促进GDP的不断增长,从而促进国家和人民的财富增长,进而才有实力去建设城市和发展城市,振兴城市的工商业,增加城市的就业岗位,推动人口的城市化,才有可能更进一步地推动城市的现代化。

然而,城市现代化也有其历史惯性。在40多年的改革开放过程中,我国城市现代化取得了极大进步,这种进步首先表现在城市(镇)化率方面。根据国家统计局发布的数据,2021年末全国常住人口城镇化率为64.72%。当然,一个国家的城市现代化不仅表现为人口的城市(镇)化率,即城市数量和城市规模的发展,还表现为城市质量的提高,即城市现代化水平的提升。经过40多年的改革开放,我国城市现代化的总体水平已今非昔比,在推动城市现代化方面取得了巨大成功。我国城市化取得成功的一条重要经验,就是以经济建设为中心,始终把经济发展放在推动城市现代化工作的首位,把资源主要投入城市经济发展之中,促进发展能力的增长。不过,资源总是有限的,一个领域的投入多了,另一个领域的投入就相对减少。由于长期的历史惯性,我国一些城市的治理者把主要精力放在城市经济建设上,尤其是GDP的增长上,这就可能忽视城市现代化的另一个方面,即城市安全方面,有些城市甚至出现了重发展轻安全的倾向。

城市发展问题是城市现代化的首要问题,城市安全问题是城市现代化过程中不容忽视的一个重要问题。城市安全环境是城市现代化得以顺利进行的前提条件。城市现代化,必须有城市经济、政治、社会和文化的发展,而这些发展必须要有一种安全的环境,如果缺乏这种安全环境,发展就无从谈起,城市现代化就会受到严重影响。正如习近平总书记所说:“国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定,改革发展才能不断推进。”“推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,前提都是国家安全、社会稳定。没有安全和稳定,一切都无从谈起。”城市是国家的重要组成部分,城市安全对城市发展也具有同样的意义。同时,城市安全风险治理能力是城市现代化的保障力量。在城市现代化的过程中,存在各种安全风险,这些风险既有自然风险,也有人为风险。前者如自然灾害,后者如事故灾难、公共安全与社会安全事件等。在城市现代化过程中,需要不断地提升防范和化解这些安全风险的能力。为此,习近平总书记特别指出,在我国现代化过程中,“全党同志特别是各级领导干部必须增强风险意识,提高防范政治风险能力”。

有观点认为,城市安全问题要靠发展来解决,城市发展了,安全问题也会迎刃而解。这种说法虽然有一定道理,但不太全面。城市发展确实有助于保障城市安全,但并不能自动地解决城市安全问题,还有可能带来新的安全问题。上述片面认识的根源在于,仅仅认识到城市发展(现代化)为解决城市安全问题创造了条件,有利于城市安全问题的解决,但忽视了城市发展(现代化)本身会带来新的安全问题。城市发展(现代化)与安全问题的这种双重效应,就是城市现代化的安全悖论。从世界城市现代化的进程来看,城市现代化的安全悖论具有一定普遍性和规律性,有其形成的客观原因,需要从理论上深入探讨其内生机理,从实践上研究其应对之策。


二、城市现代化过程中的安全悖论:深度解读和因果探析


安全悖论的概念,在以往的研究中更多地出现在国际政治研究领域,一般指一个国家为了追求自身安全而采取的一系列措施常常会导致自身更不安全。“安全悖论即是指其主张的以绝对实力追求绝对安全的不现实和不可行性。”“一国对绝对安全的追求必然引起他国的绝对不安全,破坏国际体系的稳定,他国必然因此而建立起制衡该国的联合体。”因此,“国家的安全不能独立于相应的区域与全球安全环境,所以,一国的安全战略、政策与感觉受到安全环境的影响,同时也对国际安全环境产生相应的反作用。”

安全悖论不仅存在于国家安全、国际安全、军事安全等传统安全领域中,也广泛存在于非传统安全领域中,如经济安全、金融安全、信息安全、资源安全、生态安全、环境安全、社会安全等领域。当然,不同领域安全悖论的表现形式有所不同。广义上讲,城市现代化过程中的安全悖论,是指人类推动城市现代化的目的不仅是为了人们的生产效率和生活质量更高,而且是为了人类的生产生活更安全。城市现代化的结果是人类的生产生活在某些方面变得更安全的同时,在另一些方面则变得更不安全。例如,城市化推动了现代城市建设,让人们不但能集中居住,而且住房为钢筋混凝土结构的楼房,相对于过去农村的土坯房,这些房子更坚固、更安全。但另一方面,楼房很可能引发火灾,而且一旦出现火灾事故,逃生更加困难,有可能使居住在其中的人们变得相对不安全。又如,在防震方面,相较于土坯房,钢筋水泥建筑应该更加安全。但是,由于城市人口太密集,加之楼层更高,当同样级别的地震发生时,住在高楼的城市居民逃生相对困难;如果由于地震造成城市楼房倒塌,造成的破坏性比平房更大,也就是说还不如平房安全。从狭义上讲,城市现代化过程中的安全悖论,是指在推动城市现代化的过程中,一些为了城市安全而采取的措施,往往会使城市出现新的不安全问题。例如,在防治暴雨和洪涝灾害方面,在城市周边建设了很多防范洪涝灾害设施,如水库、拦水坝等水利工程,但是,一旦遇到特大洪水,城市上游水库出现险情需要分洪,这些水库、水坝等水利工程反而会成为城市中最大的安全隐患。

城市现代化带来的安全悖论是一种普遍存在的现象。那么,这种现象背后的原因是什么呢?只有对这个问题加以深入分析,才有可能找到应对之策。归纳起来,大致有四个方面的原因:人与自然的矛盾、人类行为的内在矛盾、科学技术的内在矛盾、人与人的利益矛盾。

(一)人与自然之间的矛盾和城市现代化过程中的安全悖论

人类由农业文明走向工业文明、由乡村文明走向城市文明的过程,是一个人类改造自然的过程,城市现代化是人类改造自然的结果。改造自然是人类的一种合目的性的行为,在这个过程中,人类企图使自然为我所用,但自然有其运行规律,这就难免产生人与自然的矛盾。在城市现代化的发展过程中,为建设美好和安全的城市,建设者们可能会削平原有山丘,改道原有河流,将原有的自然土地铺上水泥,盖上高楼大厦。城市在生产和生活的很多方面看起来变得更加安全,却打破了原有的自然生态平衡。例如,城市路面硬化,破坏了土地自然吸收雨水的功能,增加了城区排涝的困难,加大了城市洪涝灾害的风险;河流人为改道,造成原有的临时蓄水河滩被占用,大大降低了原有的防洪防汛功能,一遇暴雨天气,有些城市积水非常严重,出现城市看海现象,加之市区人多车多,就可能形成重大安全隐患,进而降低了城市安全的保障能力。2012年7月21日,北京特大暴雨造成79人死亡,160.2万人受灾,经济损失116.4亿元。 2021年7月20日,郑州特大暴雨造成郑州市380人死亡,直接经济损失409亿元。这其中自然灾害是重要原因,但城市化对原有土地自然排涝功能的削弱,也是酿成灾难的原因之一。更为严重的是,在工业化和城市现代化的过程中,人们为了追求舒适、高效和安全的生活方式,大量焚烧化石燃料,产生大量的二氧化碳,形成温室效应,致使全球变暖,从而导致全球降水量重新分配、冰川和冻土消融、海平面上升等,进而产生一系列自然灾害,给现代城市安全带来严重风险。例如,气温升高所带来的热能,给空气和海洋提供巨大的动能,形成大型甚至超大型台风、飓风、海啸等灾难,对有可能遭受台风、飓风、海啸袭击的城市带来重大安全威胁;海平面的上升,则可能导致一些海滨城市面临沉没的危险;全球变暖,地面温度上升,可能引发城市火灾,对市民的生命财产安全构成严重威胁。凡此种种,表明人与自然之间存在着矛盾,人们在城市现代化过程中追求城市安全、高速发展的行为,过度消耗自然资源,超出自然的承受能力,可能会引起自然的报复,形成城市现代化过程中的安全悖论。

(二)人类行为的内在矛盾和城市现代化过程中的安全悖论

人类行为的内在矛盾,是指人的行为的目的与结果之间存在着相反相成的二重性,即人的行为固然有合目的性的一面,但这个本来合目的性的结果中又包含了与目的相反的另一方面。城市现代化是人类建设城市、发展城市一系列行为的目的。人类在发展生产力的基础上,逐步由农业社会走向工业社会,进而由乡村文明走向城市文明,实现城市的现代化,从而使人类不仅生产更有效率、生活更美好,而且更安全。总体上说,人类建设和发展城市的过程是实现这一目的的过程,城市现代化作为人类建设和发展城市的结果,与其目的是一致的,即在现代性这个意义上使人类的生产生活更加美好、更加安全。但是,作为人类行为的结果,除了具有与其目的一致的方面之外,还可能具有与其目的相反的另一方面,即城市现代化可能会导致人类生产和生活的相对不安全。例如,人们为了出行的效率和安全,在城市中修建了宽阔的马路,规划了机动车道和人行道的分流,制造了现代汽车;人们坐在有挡风玻璃的汽车里面似乎比在马路上行走更安全。但从总体上讲,以汽车为代表的现代城市交通却制造了不少交通事故。仅2020年中国机动车交通事故发生数量就有211074起,其中绝大多数发生在城市。由此看来,城市现代化的安全悖论,是人类建设城市和发展城市一系列行为内在矛盾的必然结果。

(三)科学技术功能的内在矛盾和城市现代化过程中的安全悖论

城市现代化是生产力发展和推动的结果,而“科学技术是第一生产力”。在城市化和城市现代化过程中,科学技术起着极大的推动作用。18世纪下半叶英国人瓦特发明了蒸汽机,随后这一技术在英国得到了广泛运用,推动了英国的工业革命,进而推动了英国的城市发展。在工业革命和新技术的推动下,19世纪初英国的城市人口已占总人口的33.8%,1851年已超过人口的半数,达到54%,基本实现了城市化。21世纪以来,一系列新技术,特别是信息技术、生物技术、新材料技术、新能源技术、空间技术和海洋技术等的发展和应用,极大地推动了城市的现代化。科学技术在推动城市化和城市现代化的同时,提高了城市的安全程度,如人脸识别技术应用于公共安全管理,自动化的交通指示灯用于城市交通安全管理,基因技术用于解决城市粮食安全问题等,都取得了良好的效果。但是,在科学技术推动下,城市现代化的高速发展也给城市带来了一系列新的安全问题。例如,城市规模不断扩大,出现了许多人口上百万的大城市、上千万的特大城市甚至几千万的超大城市,进而出现了人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等大城市病“症状”,造成了城市环境安全、交通安全和能源安全等问题。上述现象表明,现代科学技术在推动城市现代化过程中,既是解决城市安全问题的手段,也是造成这些问题的原因。又如,为了解决城市能源安全问题,人们发明了核能技术,这一技术为城市提供了大量廉价和清洁电力,可以缓解城市能源安全问题。但是,如果出现核泄漏,会对周边环境造成大面积的严重污染,并对人体健康乃至生命安全产生极大威胁;不仅如此,核电站建设还有可能遭到周边民众的抵制,严重的可能酿成较大或重大群体性事件,造成社会稳定风险,威胁城市社会安全。正如德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)在评价工业社会的安全风险时所指出的那样:“工业社会通过风险的成倍增长和对风险的经济开发系统地产生了它自己的危境和对它自身的质问。”由此可见,在城市化过程中,科学技术不仅是城市化和城市现代化的推动器,也具有提高城市安全能力的重要作用,但它又会给城市带来新的安全问题,这是科学技术在城市发展过程中所呈现的内在矛盾。城市现代化是伴随着科学技术发展和应用而发展起来的,因此,科学技术功能的这种内在矛盾必然会表现为城市现代化过程中的安全悖论。

(四)人与人之间的利益矛盾和城市现代化过程中的安全悖论

人类从分散居住走向集中居住的重要动因和目的之一,就是为了追求安全。在人类的早期,人的各种技能还处于与其他动物不相上下的水平,单个或少量的人很难战胜凶猛的野兽。同时人类还面临着自然灾害的威胁,只有通过集中居住形成集体力量,才能增强人类与各种凶猛野兽作斗争和战胜各种自然灾害的能力。人类从分散居住走向集中居住的过程,就是从乡村走向城市的过程。城市是一个大型的人类聚居地,它首先应该被定义为一个永久的、人口稠密的地方,然后才被定义为具有行政界定的边界、其成员主要从事非农业劳动的地方。这就产生了一个问题,即城市存在着大量的人口,而且人口稠密,众多人口对有限资源的竞争,必然会造成人与人之间的利益矛盾。“把他们连接起来的惟一纽带是自然的必然性,是需要和私人利益”,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”在这些利益矛盾中,首先是个人与个人之间的利益矛盾,并在此基础上进一步产生个体与群体或社会之间的利益矛盾、群体和群体之间的利益矛盾。这些利益矛盾的存在有可能产生一系列的社会问题,导致社会性安全事件的发生。人口越集中的地方,利益争夺可能越激烈,城市比乡村人口更集中,因而利益争夺的激烈程度要大于乡村。城市人口对资源的过度竞争会给城市的社会安全带来重大风险。例如,在城市现代化过程中,随着产业升级,一些传统落后产业被淘汰,原有的工人面临失业。城市一旦产生大量失业人口,就会威胁社会稳定和社会安全。为解决此类问题,需要投资一些新型产业的大型项目,通过发展生产扩大就业,解决城市社会矛盾,促进城市社会安定。然而,在项目实施过程中,因为涉及征地拆迁、环境保护等一系列问题,有可能涉及对原有利益的重新分配,酿成新的社会利益矛盾,严重的有可能引发大规模的群体性事件,导致重大社会稳定风险,使城市社会安全受到严重挑战。一个城市社会安全利益矛盾被解决,又可能会产生新的利益矛盾,从而对城市社会安全构成新的威胁,形成了一种人与人之间利益矛盾基础上的城市社会安全悖论。


 

三、基于城市现代化过程中安全悖论的现代城市安全治理困境


(一)现代城市安全治理的“自然不可抗力”困境

城市现代化过程中人与自然的矛盾导致的安全悖论,是现代城市安全治理中产生“自然不可抗力”困境的重要原因。城市现代化的过程,实际上是人与自然的矛盾不断解决而新的矛盾又不断产生的过程。人与自然矛盾的化解过程既是人类顺应自然、改造自然的过程,也是一个不断治理的过程。但是,在人与自然的矛盾中,旧的矛盾解决了,新的矛盾又会产生,而且永无止境。人类生活在自然之中,自然给了人类很多恩惠,但也会给人类制造很多难题,包括安全方面的难题。这些难题有的能够解决,有的一时解决不了;有的过去不能解决而现在能够解决;有的今天不能解决而未来能够解决。城市现代化,提高了人们改造自然的能力,从而提高了人们对自然引起的安全难题的解决能力,但是这种能力也是有限的,并不能解决所有由自然现象引起的城市安全难题。通过城市安全治理措施,一些由自然现象引起的安全难题解决了,但由于自然界要按照自己的规律运行,可能又会给现代城市制造一些新的安全难题,需要有新的措施加以治理,而且这个链条几乎可以无限进行下去。例如,在城市化过程中,人们为了追求生活的舒适和安全,加大对自然资源的开发和利用,有可能引发极端天气甚至地震等,对城市造成破坏。对这些由自然现象引发的严重威胁城市安全的难题,就人类目前的认知水平而言,还不具备完全的治理能力,由此造成了一定的治理困境。城市现代化过程中这类治理困境的存在,根源于自然不可抗力。在人与自然的关系中,尽管人类具有改造自然和适应自然的能力,但这只是一个方面,而且都是有条件的。人类能改造自然的前提是,此类自然现象具有可改造性,并且人类具有相应的能力。如我国修建了三峡水库,这是我国改造长江水患为水利的一个伟大壮举,但前提是长江是可以筑坝的,并且我国具有修建此大坝的能力,即具有可以抗击水害的能力。但有些自然现象是不可抗的,人们至今也不具有抵抗这类自然现象的能力,如制止地震和极端天气现象的发生或完全抗击特大地震和极端天气的破坏作用。自然不可抗力根源于自然界自身的规律,人们无法改变自然规律。当自然现象与人的需求相适应时,治理的本质就是如何利用自然规律来为人类服务;但当自然现象与人的需求相冲突并威胁人类安全,且人类又缺乏足够的应对能力时,就造成了自然不可抗力的安全治理困境。只要自然界还存在,只要现代城市还存在,自然灾害及其对城市的安全威胁总会存在,而人类应对的能力是有限的,因而由自然灾害引发的城市安全问题总会存在。

(二)现代城市安全治理的“治理行为异化”困境

城市现代化过程中人类行为的内在矛盾导致的安全悖论,是现代城市安全治理中产生“治理行为异化”困境的重要原因。人类行为的内在矛盾同样存在于治理行为之中,具体表现为治理行为的异化。什么是异化?异化是一个哲学概念,简单地说,就是人的活动及其结果成为一种异己的力量,反过来成为支配人、奴役人的一种现象。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出:“劳动所生产的对象,即劳动的产品,作为一种异己的存在物,作为不依赖于生产者的力量,同劳动相对立。”在马克思看来,异化概念所反映的,是人们的生产活动及其产品反对人们自己的特殊性质和特殊关系。在异化活动中,人的能动性丧失了,遭到异己的物质力量或精神力量的奴役,从而使人的个性不能全面发展,只能片面发展,甚至失去了应有的自由。而且,马克思进一步认为,“异化不仅表现在结果上,而且表现在生产行为中,表现在生产活动本身中。”同样,治理行为及其结果也存在异化现象,治理行为及其结果对治理者来说,也可能作为一种异己的力量,反过来成为治理者的对立面,甚至成为反对治理者的一种力量。例如,在现代城市公共安全治理中,通过人脸识别等技术来强化公共安全,但这又会侵犯公众和治理者本人(治理者也是公众的一部分)的个人隐私,甚至存在个人隐私信息被泄露的风险。对公众和治理者来说,这一治理及其结果作为一种异己力量,使公众和治理者都处于另一种不安全状态。这种治理行为及其结果的异化,是人类行为异化的一种表现形式,如同前文所分析的那样,根源于人类行为目的与结果的矛盾。城市现代化过程中政府对城市安全的治理行为及其结果,由于存在治理行为异化的问题,会陷入一种安全治理的困境,即治理城市公共安全问题的行为及其结果与治理者的治理目标相背离,还可能成为一种异己力量,把城市治理者和公众引向另一种不安全的境地。这样一种安全治理行为反而成了另一种不安全现象的原因,使城市安全治理跌入了治理者因自己的治理行为而导致的新的安全问题困境。面对这种困境,城市一旦出现安全问题,治理者应如何选择呢?如果不治理,这些安全问题解决不了;如果治理,可能会使治理者与公众置于另一种不安全的境地中。在现实的城市治理中,城市治理者当然需要进行治理,但这种治理又会反过来制造新的安全问题,所以治理困境的出现是治理者无法回避的客观存在。

(三)现代城市安全治理的“科学技术治理的双刃剑”困境

城市现代化过程中科学技术功能的内在矛盾导致的安全悖论,是现代城市安全治理中产生“科学技术治理的双刃剑”困境的重要原因。在城市现代化过程中由于科学技术本身带来的安全风险的治理,本质上需要应用科学技术加以治理。但是,因为科学技术本身的内在矛盾,在运用某种科学技术手段来治理城市安全风险时,又会产生另一种新的安全风险。因此,科学技术对城市安全治理在功能上具有双刃剑的性质,即存在着相互冲突的功能。比如,人脸识别技术被广泛应用于城市公共安全的治理,这些技术在公共场所的应用,对于提高公共安全确实发挥了重要作用,但同时也给市民的个人安全甚至公共安全带来了一系列风险。在城市广泛运用人脸识别等新兴技术的情况下,不但个人私人空间和隐私无安全可言,而且个人信息还有可能被不法分子盗卖,被犯罪分子利用,从而威胁到个人的财产甚至生命安全。现代自动化和智能技术不仅应用于工业生产,而且应用于生产安全管理过程,在提高了生产安全程度的同时,也给生产带来了新的安全风险。例如,传统的机器生产,常有工人被机器切断手指,甚至还会被卷入机器皮带中而失去生命。作为安全生产治理的一种重要手段,现代化的人工智能技术使很多车间变成无人车间,并对车间的生产安全实行严格的监管和自动化处置,在很大程度上解决了上述安全问题,但也会带来很多新的安全问题。例如,如果企业生产的人工智能系统遭到数据投毒、对抗样本等网络攻击,就可能造成人工智能系统出错或瘫痪,从而使整个生产系统出错或瘫痪,给企业造成重大损失。在现代条件下,网络安全问题不仅仅涉及企业生产,而且涉及整个城市管理。以城市人工智能交通指挥系统为例,城市人工智能交通指挥系统的建立,不仅极大地节约了城市交通安全管理的人力成本,而且作为一种交通安全的治理工具,极大地改善了城市交通安全。但是它又带来了新的城市交通安全风险,即如果城市人工智能交通指挥系统被黑客入侵或遭到网络攻击,就有可能造成城市交通瘫痪或混乱,甚至酿成重大交通事故。可见,科学技术应用于城市安全治理,某一类安全问题解决了,又会产生另一类安全问题,这样就难免陷入“科学技术治理的双刃剑”困境。

(四)现代城市安全治理的“利益冲突治理的双重效应”困境

城市现代化过程中人与人之间的利益矛盾导致的安全悖论,是现代城市安全治理中产生“利益冲突治理的双重效应”困境的重要原因。城市安全中的社会安全的问题,更多地源于人与人之间的利益矛盾。对此类城市社会安全问题的治理,主要是通过调节利益关系,化解或消除利益冲突,以实现利益的平衡。现代城市社会治理,一个重要的任务就是要通过调节人与人之间的利益关系,减少城市中的利益冲突,消除城市中的各类群体性事件,维护城市社会稳定,确保城市社会安全。

但是,当我们在对某种因人与人的利益矛盾而形成的城市社会安全问题进行治理时,这种治理本身就会内生出一种新的利益冲突。因为这类城市社会安全问题的治理,本质上采用的是切蛋糕的方法。当蛋糕为一定量时,分给群体的多了,群体就少了,而群体的不满,会引发城市社会安全问题;反过来,如果我们采取的治理措施是通过减少群体的部分而增加群体的部分,也有可能引发群体的不满,同样可能诱发城市社会安全问题。因此,对此类由利益矛盾引起的城市社会安全问题的治理,自身就会内生出新的利益冲突,给这类城市安全问题带来治理上的困境。例如,在城市更新改造中,常常会遇到旧房拆迁和补偿问题,补偿标准如何确定以及采取何种方式补偿,涉及被拆迁户、项目承担者、购房人和地方政府等多方利益关系。如果处理不好,就会引发群体性事件,给城市社会安全带来很大的社会稳定风险。这类问题的处理常常很棘手,如果补偿不能使被拆迁户满意,就会遭到抵制,严重时会酿成群体性事件;如果补偿过高,就可能抬高房价,房价过快上涨,也会引起购房人的不满,隐藏着潜在的社会稳定风险。所以,对这类利益冲突引起的城市社会安全治理,具有“双重效应”,通过调整利益关系,看似解决了原有利益冲突,但一种新的利益冲突又会产生,这就使此类城市安全治理陷入了一种“利益冲突治理的双重效应”困境。


四、应对思路


(一)在推进城市现代化的过程中,要敬畏自然、尊重自然规律

在城市现代化进程中人与自然矛盾的存在是一个客观事实,现代城市治理者仍然要面对“自然不可抗力”。人类社会的历史发展表明,人类生产力的发展和技术水平的提升过程,也是一个人与自然矛盾的解决过程,人类历史正是在不断解决人与自然矛盾的过程中前进的。城市化的出现和城市现代化的发展,促使人类解决人与自然矛盾的水平大大提升,但是,这并不表明人类具有最终解决人与自然矛盾的能力。因为从总体上讲,自然存在不可抗力的性质,这就决定了不论城市现代化发展到何种程度,由人与自然矛盾引发的城市安全问题总会存在,只不过在不同的发展阶段表现出不同的特点而已。因此,在城市现代化的建设和治理过程中,我们应该对自然保持高度敬畏,顺应自然,尊重自然规律,按自然规律办事,尽可能减少人与自然的矛盾。如为了降低自然灾害对城市安全的威胁,我们应该高度重视生态城市、绿色城市和海绵城市的建设,强化对环境污染的治理,减少城市的碳排放量,实现碳中和,降低城市的温室效应,努力实现城市工程与自然生态的和谐统一。

(二)在城市安全治理过程中,要高度重视缩减治理行为的消极影响

人的行为的内在矛盾是一种客观存在的事实,治理行为的异化是一种较为普遍的现象。因此,我们在积极推进城市现代化的同时,不仅要高度关注城市建设、城市发展过程中产生的安全问题,还应关注治理这些安全问题时可能产生的消极影响以及这些消极影响可能会给城市带来新的安全问题。在城市现代化进程中要高度关注人的行为的内在矛盾,关注现代城市安全治理中的“治理行为的异化”带来的安全风险,制定相关策略,尽可能缩减治理行为可能带来的消极影响。城市安全治理行为异化的根源在于治理行为的内在矛盾,主要表现为治理结果的双重性,即部分结果符合目的性,部分结果与目的不相符甚至相反。因此,在城市安全治理过程中,对于治理结果中不合目的性的部分,特别是与治理目的相反的部分,应加强预测,提前制定应对措施,采取切实可行的控制手段和方式、方法,使之缩减到最小限度。

(三)在将科学技术应用于城市安全治理的过程中,积极防范科学技术的负面风险

在现代城市安全治理过程中,科学技术得到广泛应用,特别是现代信息技术、人工智能技术已成为城市安全治理中不可或缺的手段和工具。现代高新技术已形成了比较系统的安全产业链,科学技术对于解决现代城市安全问题发挥着越来越重要的作用。但是正如前面所说,科学技术对于城市安全来说是把双刃剑,在运用科学技术解决城市现代化过程中存在的安全问题时,也可能给城市安全带来新的风险。因此,我们在把科学技术应用于城市安全治理过程时,应对科学技术在城市安全治理中可能出现的负面风险进行科学评估,包括由科学技术带来的技术本身的风险、伦理风险、法律风险和社会风险等,对这些风险分类进行全面评估,并分门别类制定防范和控制措施,力争把由科学技术带来的负面风险控制到最低程度。

(四)在城市社会安全治理过程中,重视利益均衡

在城市现代化过程中,会呈现出纷繁复杂的利益矛盾或冲突。如前所述,常常是解决一种利益矛盾或冲突又不可避免地制造一种新的利益矛盾和冲突。在治理由利益冲突引起的城市社会安全问题时常常出现这种现象,如果这种现象发展到一定程度,就会引发城市的社会稳定风险。因此,为了做好城市安全治理工作,在有关利益矛盾的治理过程中,应采取相应措施,做好利益均衡工作,防止利益差距过大。对于城市建设项目中利益损失方应做好必要的利益补偿工作。在城市社会分配体系建设过程中,应尽可能建立公平公正的第一次分配体系,并在此基础上进一步通过个人累进计税、社会保障等手段,完善第二次分配体系,防止收入差别过大,确保全体城市居民共享改革发展的成果,以便把利益差别控制在绝大多数人可接受的范围,从而把利益矛盾控制到最小限度,以消除引发城市社会稳定风险的隐患,把城市社会安全治理提高到新水平。


五、结论


城市现代化不但极大地提高了社会生产力,改善了人们的生产和生活质量,同时也提升了人们的生产和生活安全水平。但是,由于不可避免地存在人与自然的矛盾、人的行为的内在矛盾、科学技术本身的矛盾、人与人之间的矛盾,难免产生城市安全悖论,即在推动城市现代化的过程中,一些为了城市安全而采取的措施往往有可能使城市出现新的不安全问题。由于这种安全悖论的存在,城市安全治理过程陷入了治理困境。因此,在现代城市安全治理过程中,城市治理者应高度关注现代城市安全治理的“自然不可抗力”“治理行为异化”“科学技术治理的双刃剑”和“利益冲突治理的双重效应”带来的新的城市安全问题,采取一系列相应的策略、措施,尊重自然规律,重视治理行为的负面效应和科学技术应用于城市安全过程中的风险,注重利益均衡,努力做好城市安全治理工作,将城市安全治理的水平提升到一个新的高度。



原文刊发:《国家现代化建设研究》2022年第5期,注释从略。转载请注明来源。